Η ΠΑ.ΣΥ.Ν.Ο. – Ε.Σ.Υ. απέστειλε καταγγελία προς το Υπουργείο Υγείας, τους Διοικητές των Υγειονομικών Περιφερειών και τις Υπηρεσίες Πρωτοβάθμιας Φροντίδας Υγείας, αναφορικά με το ζήτημα της επιλογής προϊσταμένων στο Τμήμα Νοσηλευτικής Υπηρεσίας των Κέντρων Υγείας.
Αξιότιμοι,
Κατόπιν πληθώρας καταγγελιών, αναφορικά με το ζήτημα της επιλογής προϊσταμένων στο Τμήμα Νοσηλευτικής Υπηρεσίας των Κέντρων Υγείας επισημαίνονται τα ακόλουθα:
- Σύμφωνα με τις διατάξεις των παραγράφων 11, 12 και 13 του άρθρου 3 του Νόμου 4238/2014, όπως ισχύουν μετά την προσθήκη τους από τις διατάξεις του άρθρου 43 του Νόμου 4931/2022, «11. Το Κέντρο Υγείας ως ενιαία αποκεντρωμένη οργανική μονάδα επιπέδου Διεύθυνσης της οικείας Υ.Πε. διαρθρώνεται, εξαιρουμένων των άγονων και προβληματικών περιοχών Α` κατηγορίας, ως εξής:
α) Ιατρική Υπηρεσία και Ιατρικά Εργαστήρια, τα οποία στελεχώνονται από Ιατρούς / Οδοντιάτρους του κλάδου Ειδικευμένων Ιατρών / Οδοντιάτρων Εθνικού Συστήματος Υγείας (Ε.Σ.Υ.), Ιατρούς / Οδοντιάτρους κατηγορίας ΠΕ, καθώς και από άλλους επιστήμονες υγείας,
β) Τμήμα Νοσηλευτικής Υπηρεσίας και Λοιπών Επαγγελματιών Υγείας, το οποίο στελεχώνεται από νοσηλευτικό προσωπικό, λοιπούς Επαγγελματίες Υγείας, καθώς και προσωπικό παροχής υπηρεσιών ψυχοκοινωνικής υποστήριξης,
γ) Τμήμα Διοικητικής Υποστήριξης και Μέριμνας, το οποίο στελεχώνεται από το λοιπό προσωπικό που δεν υπάγεται στις οργανικές μονάδες των περ. α) και β).
Η διάρθρωση, σύμφωνα με τις περ. α) έως γ), δεν ισχύει για τα Κέντρα Υγείας που ανήκουν στις άγονες και προβληματικές περιοχές Α` Κατηγορίας, όπως αυτές ορίζονται στο π.δ. 131/1987 (Α` 73), υπό την επιφύλαξη της παρ. 2 του άρθρου 2 του ν. 4486/2017 (A` 115).
- Καθήκοντα προϊσταμένου στο Τμήμα Νοσηλευτικής Υπηρεσίας και Λοιπών Επαγγελματιών Υγείας ασκεί υπάλληλος της κατηγορίας ΠΕ των κλάδων Νοσηλευτικής, Επισκεπτών/τριών Υγείας, Μαιευτικής, Κοινωνικών Λειτουργών / Κοινωνικής Εργασίας, Διαιτολόγων, Ψυχολόγων, Λογοθεραπείας, Φυσικοθεραπείας, Ραδιολογίας – Ακτινολογίας ή, αν δεν υπάρχει, κατηγορίας ΤΕ των ως άνω κλάδων. Έως την ολοκλήρωση της διαδικασίας επιλογής, σύμφωνα με το άρθρο 84 του Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ. (ν. 3528/2007, Α` 26), με απόφαση του Διοικητή της Υγειονομικής Περιφέρειας (Υ.ΠΕ.), ορίζεται ως Προϊστάμενος Τμήματος υπάλληλος εκ των ως άνω κατηγοριών. Ο προϊστάμενος αναπληρώνεται σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις.
- Καθήκοντα προϊσταμένου στο Τμήμα Διοικητικής Υποστήριξης και Μέριμνας ασκεί υπάλληλος της κατηγορίας ΠΕ κλάδου Διοικητικού ή, αν δεν υπάρχει, κατηγορίας ΤΕ κλάδου Διοίκησης Μονάδων Υγείας και Πρόνοιας ή ΤΕ κλάδου Διοικητικού – Λογιστικού. Έως την ολοκλήρωση της διαδικασίας επιλογής, σύμφωνα με το άρθρο 84 του Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ., με απόφαση του Διοικητή της Υ.ΠΕ., ορίζεται ως Προϊστάμενος Τμήματος υπάλληλος εκ των ως άνω κατηγοριών. Ο προϊστάμενος αναπληρώνεται σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις».
- Ενόψει των ανωτέρω διατάξεων χωρούν οι εξής παρατηρήσεις. Αρχικώς, ο νομοθέτης καθιερώνει τη δυνατότητα άσκησης καθηκόντων προϊσταμένου στο Τμήμα Νοσηλευτικής Υπηρεσίας όχι μόνον σε νοσηλευτές, αλλά και σε υπαλλήλους άλλων κλάδων. Η ΠΑ.ΣΥ.Ν.Ο. – Ε.Σ.Υ. έχει εκφράσει και συνεχίζει δια της παρούσης να εκφράζει την ριζική αντίθεσή της με το περιεχόμενο της ως άνω διάταξης, θεωρώντας ότι στο Τμήμα Νοσηλευτικής Υπηρεσίας θα πρέπει να προΐστανται αποκλειστικά και μόνον Νοσηλευτές και μάλιστα χωρίς προβάδισμα μεταξύ των ΠΕ και ΤΕ, όπως ακριβώς ισχύει και για τα δημόσια νοσοκομεία.
Είναι τουλάχιστον αδιανόητο σε Τμήμα Νοσηλευτικής να προΐσταται υπάλληλος διαφορετικού κλάδου, λαμβανομένου υπόψη ότι παράλληλα με το ιατρικό προσωπικό είναι οι νοσηλευτές που αναδεικνύονται σε πυλώνα στήριξης της πρωτοβάθμιας φροντίδας υγείας.
Εξάλλου παραμένει αυτονόητο, ότι ένα Κέντρο Υγείας δύναται να λειτουργήσει χωρίς την παρουσία για παράδειγμα ψυχολόγου ή λογοθεραπευτή (χωρίς την παραμικρή διάθεση υποτίμησης των συγκεκριμένων επαγγελματικών δραστηριοτήτων), αλλά είναι εντελώς αδύνατον να λειτουργήσει χωρίς την παρουσία Νοσηλευτή.
- Κατά τα λοιπά, αναφορικά με την επιλογή των προϊσταμένων ο νομοθέτης απονέμει την μεταβατική αρμοδιότητα επιλογής αυτών στον Διοικητή της οικείας Υγειονομικής Περιφέρειας. Η διάταξη τυγχάνει αρκούντως σαφής και καθιερώνει ρητώς τη σχετική αρμοδιότητα στο πρόσωπο του Διοικητή.
Εξάλλου ο ίδιος ο νομοθέτης έχει προσδιορίσει την ελάχιστη οργανωτική μορφή των Κέντρων Υγείας, καθιερώνοντας την ύπαρξη τριών (3) οργανικών μονάδων και δη της Ιατρικής Υπηρεσίας, του Τμήματος Νοσηλευτικής Υπηρεσίας και Λοιπών Επαγγελματιών Υγείας και του Τμήματος Διοικητικής Υποστήριξης και Μέριμνας.
Κατά συνέπεια, εφόσον προβλέπεται ρητώς δια νόμου η ύπαρξη Τμήματος Νοσηλευτικής Υπηρεσίας, αναγκαστικώς θα πρέπει να ορίζεται και ο οικείος προϊστάμενος, δοθέντος ότι στο πλαίσιο της πυραμιδοειδούς διάρθρωσης της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και του ισχύοντος συστήματος ιεραρχίας δεν νοείται η λειτουργία οργανικής μονάδας οιασδήποτε βαθμίδας άνευ της παρουσίας οικείου προϊσταμένου.
- Το ζήτημα που αναφύεται κατά την εφαρμογή της μεταβατικής διάταξης σχετίζεται με τα κριτήρια που θα πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά το στάδιο επιλογής των προϊσταμένων. Ο νομοθέτης ομολογουμένως δεν προσδιορίζει κανένα κριτήριο, καταλείποντας ένα ευρύτατο πεδίο διακριτικής ευχέρειας στον Διοικητή εκάστης Υγειονομικής Περιφέρειας.
Η ΠΑ.ΣΥ.Ν.Ο. – Ε.Σ.Υ. ωστόσο υποστηρίζει, ότι η κατά τα ανωτέρω διακριτική ευχέρεια έχει συγκεκριμένα όρια.
Α. Ειδικότερα παρατηρείται, ότι σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 17 παρ. 1-2 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, «1. Η ατομική διοικητική πράξη πρέπει να περιέχει αιτιολογία, η οποία να περιλαμβάνει τη διαπίστωση της συνδρομής των κατά νόμο προϋποθέσεων για την έκδοσή της. 2. Η αιτιολογία πρέπει να είναι σαφής, ειδική, επαρκής και να προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, εκτός αν προβλέπεται ρητώς στο νόμο ότι πρέπει να περιέχεται στο σώμα της πράξης».
Οι παραπάνω διατάξεις, που ευρίσκονται σε απόλυτη ταύτιση και με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, προφανώς εφαρμόζονται και επί των διαδικασιών επιλογής προϊσταμένων στη δημόσια διοίκηση. Με άλλα λόγια οι ως άνω διατάξεις υπαγορεύουν σε κάθε αρμόδια διοικητική αρχή, ότι προκειμένου περί της επιλογής προϊσταμένων θα πρέπει να παρατίθεται στην οικεία πράξη πλήρης, ειδική και σαφής αιτιολογία, με την οποία αφενός να δικαιολογείται η επιλογή συγκεκριμένου προσώπου, αφετέρου να καθίσταται ευχερής ο δικαστικός έλεγχος της επιλογής αυτής.
Β. Χαρακτηριστική αποβαίνει εν προκειμένω η υπ’αριθμ. 2049/2019 Απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, με την οποία κρίθηκε ότι «η αιτούσα προβάλλει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση του Δ.Σ. είναι ακυρωτέα ως αναιτιολόγητη, ενώ δεν έγινε έστω η στοιχειώδης συγκριτική αξιολόγηση μεταξύ των υπαλλήλων, οι οποίοι βάσει του κλάδου τους θα μπορούσαν να καταλάβουν την επίμαχη θέση. Ο λόγος αυτός προβάλλεται βασίμως και πρέπει να γίνει δεκτός. Τούτο γιατί από τα στοιχεία της δικογραφίας προκύπτει ότι η αιτούσα, η οποία ως ανήκουσα στον κλάδο ΤΕ Νοσηλευτικής μπορεί σύμφωνα με τις εφαρμοζόμενες διατάξεις που παρατέθηκαν στην 3η σκέψη να οριστεί Προϊσταμένη Διεύθυνσης του Αναρρωτηρίου Πεντέλης, όπως άλλωστε αναφέρει και η υπηρεσία στην από 16-2-2016 εισήγησή της προς το Δ.Σ., ήδη από 1-1-2016 κατείχε τον Α΄ βαθμό, δηλαδή πριν την έκδοση στις 24-2-2016 της προσβαλλόμενης».
Εκ των ανωτέρω νομολογιακών πορισμάτων προκύπτει, ότι ιδίως όταν ορίζονται προϊστάμενοι κατά παράλειψη συναδέλφων τους υπαλλήλων, οι οποίοι διαθέτουν τα τυπικά προσόντα για την κατάληψη των επίμαχων θέσεων, η διοίκηση οφείλει να παραθέτει αιτιολογία. Σε διαφορετική περίπτωση η εκδιδόμενη πράξη είναι αναιτιολόγητη και, άρα, ακυρωτέα.
Γ. Εμμένοντας στο μείζον ζήτημα της αιτιολογίας, έχουμε να παρατηρήσουμε τα ακόλουθα. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες μια πράξη εκδίδεται στο πλαίσιο διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης, όπως ακριβώς συμβαίνει και στο πλαίσιο επιλογής ενός υποψηφίου για την πλήρωση μιας θέσης ευθύνης, κατά παράλειψη όλων των υπολοίπων υποψηφίων, πρέπει να παρατίθεται αιτιολογία, από την οποία να προκύπτει ο σκοπός της εκδιδόμενης πράξης, τα νομικά κριτήρια που εφαρμόζονται και τα πραγματικά στοιχεία που οδήγησαν την διοίκηση στη συγκεκριμένη επιλογή.
Σύμφωνα, δε, με τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η παράλειψη της αναφοράς των ως άνω στοιχείων ή η ανεπαρκής παράθεσή τους καθιστά την πράξη αναιτιολόγητη και, άρα, ακυρωτέα (ΣτΕ 1488/1994, 4560/1995 κλπ).
Γενικότερα παρατηρείται, ότι η αιτιολογία είναι νόμιμη οσάκις αυτή είναι πλήρης και επαρκής, ενώ περιέχει με σαφήνεια τα πραγματικά περιστατικά που δικαιολογούν την ορθότητα της κρίσης του διοικητικού οργάνου.
Δ. Με άλλα λόγια οφείλει να παραθέτει αιτιολογία, ώστε να καθίσταται ευχερής ο δικαστικός έλεγχος των σχετικών πράξεων και να αξιολογείται το ζήτημα της άσκησης της διακριτικής ευχέρειας εντός των νομίμων ορίων αυτής.
Είναι, δε, χαρακτηριστικό, ότι οσάκις η διοίκηση δεν προβαίνει έστω και σε στοιχειώδη συγκριτική αξιολόγηση μεταξύ των υπαλλήλων, η πράξη της αποβαίνει ακυρωτέα λόγω πλημμελούς αιτιολογίας (ΔΕφΑθ 2049/2019).
Συναφώς γίνεται δεκτό, ότι η επιλογή των υπαλλήλων στους οποίους θα ανατεθούν καθήκοντα προσωρινών προϊσταμένων, γίνεται από αυτούς που πληρούν τις προϋποθέσεις και τα τυπικά προσόντα επιλογής που τίθενται ανά επίπεδο ευθύνης από το εφαρμοστέο σύστημα επιλογής (άρθρο 84 του Υπαλληλικού Κώδικα ή διατάξεις ειδικού συστήματος επιλογής) και ανήκουν στον προβλεπόμενο από τις οικείες οργανικές διατάξεις κλάδο, για την επιλογή δε αυτή το αρμόδιο όργανο διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια. Ενόψει του προσωρινού χαρακτήρα της ανάθεσης καθηκόντων και της ανάγκης ταχείας ολοκλήρωσης της διαδικασίας επιλογής, το αρμόδιο όργανο δεν είναι υποχρεωμένο να προβεί σε συγκριτική αξιολόγηση των τυπικών και ουσιαστικών προσόντων των υποψηφίων, οφείλει, όμως, να λάβει υπόψη τα ουσιαστικά προσόντα των υπαλλήλων, την ποιότητα της υπηρεσιακής δραστηριότητάς τους, τη γνώση του αντικειμένου του φορέα και τις εν γένει διοικητικές ικανότητές τους (πρβλ. ΣτΕ 382/2016, ΔΕφΑθ 2816/2019).
Ε. Επιπροσθέτως, από τη νομολογία των Ελληνικών Δικαστηρίων (βλέπε ενδεικτικώς ΣτΕ 645/2020) παγίως γίνεται δεκτό, ότι η αρχή της αξιοκρατίας, η οποία απορρέει από το άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, υπαγορεύει όπως η πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις και αξιώματα γίνεται με κριτήρια που συνάπτονται με την προσωπική αξία και ικανότητα των ενδιαφερομένων για την κατάληψή τους (βλ. ΣτΕ Ολομ. 1943/2018, 959/2015, 3052, 3058/2009, 2396/2004). Και μπορεί μεν, σε όλως εξαιρετικές περιπτώσεις, ο νομοθέτης να θεσπίζει αποκλίσεις από τις συνταγματικές αρχές της ισότητας και της αξιοκρατίας, κατά την πρόσβαση στις δημόσιες θέσεις, υπό την προϋπόθεση όμως ότι οι σχετικές ρυθμίσεις δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, είναι πρόσφορες για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και τηρείται η αρχή της αναλογικότητας (βλ. ΣτΕ Ολομ. 1943/2018, 959/2015, ΣτΕ 917/2019, 380/2016).
Εξάλλου, σύμφωνα με την κατευθυντήρια διάταξη του άρθρου 1 του Δημοσιοϋπαλληλικού Κώδικα, «Σκοπός του παρόντος Κώδικα είναι η καθιέρωση ενιαίων και ομοιόμορφων κανόνων που διέπουν την πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση των πολιτικών διοικητικών υπαλλήλων, σύμφωνα ιδίως με τις αρχές της ισότητας, της αξιοκρατίας και της κοινωνικής αλληλεγγύης και την ανάγκη διασφάλισης της μέγιστης δυνατής απόδοσης κατά την εργασία τους».
Εκ των ανωτέρω έπεται, ότι τόσο ο νομοθέτης, όσο και τα Δικαστήρια αναγνωρίζουν πλήρως την αρχή της αξιοκρατίας ως θεμέλιο της υπαλληλικής εξέλιξης. Η αρχή αυτή οφείλει, λοιπόν, να τηρείται απαρέγκλιτα σε κάθε διαδικασία ορισμού προϊσταμένων.
Στην περίπτωση της 2ης Υ.ΠΕ. η τοποθέτηση προϊσταμένων έλαβε χώρα χωρίς να τηρηθεί η αρχή της αξιοκρατίας, δοθέντος ότι δεν προηγήθηκε η αναγκαία συγκριτική αξιολόγηση μεταξύ περισσοτέρων υπαλλήλων, ώστε να αναδειχθεί ο πλέον ικανός και άξιος για την κατάληψη των επίμαχων θέσεων.
Συμπερασματικά, οι πράξεις ορισμού προϊσταμένων σε Τμήματα Νοσηλευτικής Υπηρεσίας διαφόρων Κέντρων Υγείας αρμοδιότητας 2ης Υ.ΠΕ., που εξεδόθησαν εντός των ετών 2022 και 2023 πάσχουν, διότι δεν φέρουν την παραμικρή αιτιολογία, ενώ δεν προκύπτει από κανένα στοιχείο ότι προηγήθηκε έστω και μια στοιχειώδης συγκριτική αξιολόγηση μεταξύ περισσοτέρων υπαλλήλων.
Στο πλαίσιο του υγιούς συνδικαλισμού, αναμένουμε τις δικές σας άμεσες ενέργειες, για την τήρηση των αξιοκρατικών διαδικασιών επιλογής Προϊσταμένων στα Τμήματα Νοσηλευτικής Υπηρεσίας των Κέντρων Υγείας, παραμένοντας στη διάθεσή σας για οποιαδήποτε διευκρίνηση.
Για το Διοικητικό Συμβούλιο
Ο Πρόεδρος Ο Γεν. Γραμματέας
Γεώργιος Αβραμίδης Τζαννής Πολυκανδριώτης